降低基层民警执法风险之我见

作为社会治安维护力量的人民警察，承载着全社会公民追求公平正义的期望，肩负着预防惩治违法犯罪活动的重任。伴随着我国改革开放的逐步推进，各种利益博弈不断转化为公开激烈的矛盾冲突日益突显，人民警察要承担更多的责任、风险和压力逐渐加大。本文立足警务实践，探索基层民警在执法过程中的各种风险因素的主要成因，并提出几点可行性的对策建议，以期在公安队伍建设过程中，为预防和减弱执法风险提供借鉴。

一、基层民警执法风险的表现形式

基层民警的执法风险，是指公安机关基层一线民警在行政执法或参与刑事司法活动过程中，可能遭受到的各种危险或伤害因素的集合。在警务实践中，基层民警执法风险有多种表现形式，主要体现在以下几点：

一是暴力袭警。是指人民警察在执行公务时，被执法对象或围观人员以侮辱、挑衅、示威、施暴等暴力手段阻碍执法、袭击民警导致民警人身受到伤害的不法行为，是民警执法风险的首要组成部分。近年来，暴力袭警案件在全国各地频繁发生，呈快速上升趋势。今年2月14日，新疆乌什县暴恐袭警案，更是将袭警行为推向了高潮。暴力袭警行为的一个主要特点就是行为主体的盲从性，由于围观人员法制观念淡薄，对暴力抗法的后果认识不足，加之心存“法不责众”的侥幸心理，在失控混乱的现场极易受不法分子的煽动而参与到暴力袭警的队伍中，最终酿成群体性暴力袭警案件。

二是行为对抗。是指执法对象以自己的行为对民警正常合法的执法或管理工作进行对抗，阻碍执法工作的正常进程。较之暴力袭警，行为对抗的程度较轻，一般不至于造成民警身体的伤害，更不足以威胁民警的生命安全，但却极大地降低民警执法效率，延误司法进程。极端的行为对抗还表现在执法对象通过脱逃、自伤、自残甚至自杀等手段企图逃避侦查，拖延审讯时间。

三是投诉诽谤。主要表现在一些执法对象无中生有、夸大其词，为发泄不满情绪，向有关部门投诉甚至编造事实诽谤民警，使民警荣誉受损的行为。

二、基层民警执法风险的成因

一是外部执法环境形势严峻。一是法制环境。我国有关暴力抗法的法律法规不健全，处罚打击力度过轻，对抗民警执法行为成本极其“低廉”。目前国际上已普遍设立袭警罪，各国法律对袭警者的处罚重于一般的人身伤害处罚，而在我国刑法中，尚未明确规定袭警罪，如果出现暴力伤害或杀害民警的行为，则依据刑法的一般规定构成妨害公务罪、故意伤害或故意杀人罪；而对侵害民警正当权益尚未造成严重后果的，公安机关则很少追究刑事责任，只进行治安处罚，更轻的则停留在批评教育上。如此低廉的对抗成本使民警执法权威丧失殆尽，袭警者有恃无恐，肆无忌惮，严重加大了民警的执法风险。二是社会环境。当前，我国正处在人均 GDP 快速上升期，是世界公认的犯罪高发期和突发事件频发期，经济改革的不断深化和利益格局的不断调整使得各种社会矛盾凸显，导致社会失范行为滋生。公安机关承担着维护社会稳定的职责，处于各种矛盾的风口浪尖，极易触发群众利益，引发各种对抗情绪。加上我国民警在“条块结合，以块为主”的双重管理体制下承担了大量非警务任务，尤其在参与征地拆迁等涉及当事人的重大利益的活动时，民警极易遭受执法风险。三是舆论环境。信息时代，各种新传媒以其传播的及时性、广泛性、交互性对舆论的迅速扩散起到了推波助澜的作用，少数媒体扭曲的事业观、价值观导致其为了吸引观众眼球，抢占关注制高点而不惜进行失实报道，不明真相的群众受其误导而纠集起来对抗人民警察的正当执法行为，引发群众性事件，影响公安工作的正常开展，给当事民警造成很大的精神压力，极大地打击民警的工作积极性。部分公安执法对象对民警依法教育或处罚的行为不能正确看待，歪曲事实真相，借助媒体或行政监督机制对民警进行诬告陷害，责任民警可能接连接受各级组织部门的调查，使公安机关处于被动局面，声誉上遭受不良影响。

二是公安机关内部监察维权机制不健全。各级公安机关对民警执法风险的认识程度不够，对已经发生的袭警或其他执法风险事件处理不力，更不知该如何维护公安民警的合法执法权益。公安机关内部的监察机构在接受投诉时，往往抱着“宁信其有，不信其无”的态度，从严处理违纪行为，被告民警的执法问题一经查证属实，责任民警就会被开除公职，而查明是诬告的情况则以“查无实据、事出有因”敷衍了事，缺乏对民警权益的保护机制。目前看来，民警被投诉、被诬告接受调查的不在少数，但很少见到对诬告者的处理或在正式场合为民警正名，严重伤害了民警的感情，削减民警的工作热情。

三是民警执法能力不强，综合素质亟待提高。整体看来，我国公安队伍正规化建设进程逐步加快，但实战经验不足、执法水平不高的现象依然存在，主要表现在以下几点：第一，执法粗暴。在日常执勤执法过程中，部分民警态度生硬，作风粗暴，使矛盾激化或转移，导致少数人对民警产生仇视心理，引发各种恶意投诉或败坏民警声誉的言行；第二，执法随意。重实体轻程序的传统思想使得部分民警在执法过程中不按规定呈报审批、公示公开和告知复议程序，不注重对执法对象合法权益的保障，引发其对立情绪；第三，执法不公。部分民警滥用手中的执法的自由裁量权，索要收受工作对象及其亲属朋友的贿赂，徇私枉法，不仅使自己身败名裂，还引发潜在的执法风险。

三、基层民警执法风险的防范对策

一是推进执法权威性建设，营造良好执法环境。由于公安队伍组成良莠不齐，部分民警法律意识淡薄，加上许多媒体对公安民警形象的妖魔化，使得民警的执法权威急剧下降，影响了民警在人民心目中的地位，造成民警执法权威的弱化。因此，有效降低民警执法风险的关键一环就是重树民警执法权威。建议在《刑法》中明确规定人民民警的“职务防卫权”，宣示人警民警的正当执法活动神圣不可侵犯。具体而言，公安民警在执法过程中遭遇暴力袭击时，有果断地依法使用武器、警械，对挑衅法律权威者及时做出必要防卫的权利，这是对人民警察执法时可以使用武器、警械的积极规定，是在保障犯罪分子人权与维护民警执法权益之间寻求的一种平衡，可以在深层次上起到震慑违法犯罪分子，达到维护公安民警权威的目的。另一方面，打造稳定的社会环境，努力营造良好的民警执法环境，这也是降低民警执法风险的重要举措。首先要争取群众对公安工作的理解支持，通过不断健全法律法规，在全社会倡导法制观念，提升公民守法意识，使公民自觉维护法律尊严，拥护民警执法活动；其次，要积极争取各级党委和政府的信任和支持，对殴打民警或暴力阻碍执法的违法犯罪行为要依法严肃处理，对于因严格公正执法而遭受诬陷、报复的民警，要及时正名并消除不良影响；最后，要争取新闻媒体的支持，建立顺畅的信息沟通渠道，积极弘扬“爱岗敬业、立警为公、执法为民”的精神，为基层民警依法履行职责营造良好的社会舆论氛围。

二是加强民警综合素质建设，提高抵御执法风险能力。一方面，要切实提高民警执法水平，规范民警执法活动。首先，各级公安机关应明确民警的职责与权限，避免执行《人民警察法》所规定的公安机关职责以外的非警务活动；其次，加大实战培训力度，通过开展模拟演练，增强民警实战技能，提高民警执法水平；第三，强化民警的自我防护意识，提高抵御执法风险能力。在这方面，可以学习西方较为成熟的警察培训制度，将警察自身防护意识作为警务培训的终身课程，注重加强武器装备使用培训，要求民警在执法执勤中按照规定配备相应的武器警械；第四，立足各实战部门的工作特点，对容易出现执法风险的各种情况，详细制定应急处置预案，确保在现场能够快速反应，控制局面。

三是健全法律法规建设，加大阻碍公务执法成本。目前我国关于妨碍民警执法的行为的处罚规定散见于各项法律文件中，并且较为笼统，不具有可操作性。笔者建议参照国际通行做法，依法赋予执法民警执法自卫权，修订我国刑事法律和行政法规，进一步严格对相关行为的处罚惩治，加大对暴力袭警、暴力抗法、侮辱诽谤等行为的打击力度，加大阻碍公务执法行为的违法成本。同时进一步规范公安执法的法律依据、执法标准和执法程序，为民警正当执法提供充分具体的法律保障，降低执法依据不充分引发的执法风险。

四是完善执法监督机制，保障民警执法权益。现行的执法监督机制偏重打击，忽略维权，极大地损害了民警工作的积极性。各级领导应高度重视民警执法权益保护工作，敢于为民警的正当权益辩护，通过成立专门机构全面落实相关政策。要实行“正名制”，即对投诉失实或诬告的，要在查清基本事实后，将结果以书面形式告知被投诉民警，并将调查结果及处理情况公之于众，避免不实传言误导社会舆论，损害被投诉民警名誉。要坚持“谁举报、谁负责”的原则，在事实澄清之后，正确运用法律手段倒查并严厉打击恶意诬告者，以此来提高不法对抗的成本，减少类似案件的发生。